Nuova A.I.A. (Autorizzazione Integrata Ambientale)

E’ entrato in vigore il decreto legislativo 46/2014 che modifica radicalmente la normativa sull’A.I.A.(Autorizzazione Integrata Ambientale).

Si tratta del decreto legislativo 4 marzo 2014, n. 46 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 27 marzo 2014, n. 72, S.O.), con cui è stata recepita – con un ritardo di 15 mesi rispetto al termine fissato a livello europeo – l’importante direttiva 2010/75/UE relativa alle emissioni industriali ed alla prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento (cosiddetta “direttiva IED”).

Questo decreto introduce rilevanti modifiche al d. lgs. 152/2006 (meglio noto “Testo unico ambientale” o “Codice dell’ambiente”), intervenendo sulla disciplina in materia di:

- autorizzazione integrata ambientale (Parte Seconda del d. lgs. 152/2006);

- incenerimento e coincenerimento di rifiuti (Parte Quarta del d. lgs. 152/2006; a decorrere dal 1° gennaio 2016 sarà abrogato il d. lgs. 133/2005, ma, in virtù dell’art. 29, comma 4, d. lgs. 46/2014, la nuova disciplina si applica già ai procedimenti di autorizzazione e di rinnovo avviati dopo la data di entrata in vigore del decreto, cioè dopo l’11 aprile 2014);

- emissioni in atmosfera, grandi impianti di combustione e installazioni che producono biossido di titanio (Parte Quinta del d. lgs. 152/2006).

Fra le altre cose, il d. lgs. 46/2014 amplia e/o modifica parzialmente il campo di applicazione dell’AIA (la cui durata è estesa a 10 anni, mentre in precedenza era fissata a 5 anni); in particolare:

- con riferimento alle attività di cui al punto 4 («Industria chimica»), scompare la specificazione «di base» abbinata alla fabbricazione di prodotti chimici organici e inorganici (attività di cui ai punti 4.1 e 4.2 dell’Allegato VIII alla Parte Seconda del d. lgs. 152/2006), determinando così un’estensione dell’ambito di operatività delle disposizioni in materia di IPPC anche agli impianti per la fabbricazione di prodotti non qualificabili propriamente come prodotti chimici «di base»;

- rispetto alle attività di cui al punto 5 («Gestione dei rifiuti»), viene riformulata l’indicazione (e, in parte, allargato il novero) delle operazioni di recupero o di smaltimento ricadenti nel campo di applicazione della disciplina sull’AIA senza fare più riferimento alla “codificazione” utilizzata dalla normativa sui rifiuti (operazioni «R…» e «D…») e viene introdotta una nuova attività (punto 5.5), descritta come «accumulo temporaneo di rifiuti pericolosi non contemplati al punto 5.4 prima di una delle attività elencate ai punti 5.1, 5.2, 5.4 e 5.6 con una capacità totale superiore a 50 Mg, eccetto il deposito temporaneo, prima della raccolta, nel luogo in cui sono generati i rifiuti»;

- viene altresì riformulata la descrizione delle attività di fabbricazione di prodotti ceramici (punto 3.5) e di talune attività di trattamento e trasformazione di materie prime destinate alla fabbricazione di prodotti alimentari (punto 6.4) – ricomprendendovi per la prima volta anche quelle destinate alla fabbricazione di mangimi –, incidendo parzialmente, anche con riferimento ad esse, sull’estensione del campo di applicazione della disciplina sull’AIA;

- sempre nel gruppo di cui al punto 6 («Altre attività») sono introdotte delle nuove attività e, precisamente, la fabbricazione in installazioni industriali di pannelli (a base di legno) a fibre orientate (pannelli OSB), truciolari o di fibre, con una capacità di produzione superiore a 600 m3 al giorno (punto 6.1), la conservazione del legno e dei prodotti in legno con prodotti chimici con una capacità di produzione superiore a 75 m3 al giorno, eccetto il trattamento esclusivamente contro l’azzurratura (punto 6.10), e il trattamento a gestione indipendente di acque reflue evacuate da un’installazione in cui è svolta una delle altre attività soggette ad AIA, sempre che non si tratti di attività coperta dalle norme di recepimento della direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane (punto 6.11).

L’art. 29 del d. lgs. 46/2014 prevede un’articolata disciplina transitoria per le installazioni (termine che, per adeguarsi alla direttiva IED, sostituisce quello precedente di «impianto») esistenti ai fini AIA; si considerano tali quelle che, al 6 gennaio 2013, avevano ottenuto tutte le autorizzazioni ambientali necessarie all’esercizio o il provvedimento positivo di compatibilità ambientale (VIA) o per le quali, a tale data, erano state presentate richieste complete per tutte le autorizzazioni ambientali necessarie per il suo esercizio, a condizione che esse siano entrate in funzione entro il 6 gennaio 2014.

Dunque, per le installazioni esistenti che svolgono attività già ricomprese nell’Allegato I del d. lgs. 59/2005 (si tratta della normativa in materia di AIA applicabile fino all’entrata in vigore del d. lgs. 128/2010, che ha fatto confluire anche questa disciplina all’interno della Parte Seconda del d. lgs. 152/2006), gli eventuali procedimenti di rilascio, rinnovo, riesame o modifica dell’AIA che fossero già in corso alla data del 7 gennaio 2013 sono conclusi sulla base della normativa vigente all’atto della presentazione dell’istanza (si ha perciò una deroga espressa al principio tempus regit actum). Questi procedimenti dovranno concludersi entro e non oltre settantacinque giorni dalla data di entrata in vigore del decreto (ossia, entro il 25 giugno 2014). Ai gestori è però concessa la facoltà (quindi, non l’obbligo) di presentare per tempo un’apposita istanza di adeguamento di tali procedimenti alla nuova disciplina introdotta dal d. lgs. 46/2014; si tratta, evidentemente, di una valutazione da compiersi caso per caso, alla luce dei possibili vantaggi – in termini tecnici ed economici – derivanti dalla (in tal caso, anticipata e volontaria) applicazione della nuova disciplina anche ad una installazione esistente.

I gestori delle installazioni esistenti che svolgano attività a cui il d. lgs. 46/2014 estende ex novo l’applicazione della disciplina IPPC (attività, cioè, che non erano già ricomprese nell’Allegato VIII alla Parte Seconda del d. lgs. 152/2006, introdotto dal citato d. lgs. 128/2010), dovranno invece presentare istanza per il primo rilascio dell’AIA o per l’adeguamento ai requisiti del Titolo III-bis della Parte Seconda (cioè, della nuova disciplina in materia), nel caso in cui l’esercizio debba essere autorizzato con altro provvedimento (fattispecie che meriterà un approfondimento), entro il 7 settembre 2014. In tal caso, l’autorità competente dovrà concludere i procedimenti avviati a seguito delle predette istanze entro il 7 luglio 2015. È opportuno segnalare che l’art. 29, comma 3, d. lgs. 46/2014 stabilisce espressamente che gli impianti potranno continuare l’esercizio in base alle autorizzazioni previgenti soltanto nelle more della conclusione dell’istruttoria delle istanze di cui sopra «e comunque non oltre il 7 luglio 2015». In altre parole, questa disposizione prevede che, al 7 luglio 2015, l’esercizio dell’installazione dovrà comunque cessare (o, meglio, dovrà essere sospeso in attesa del rilascio/adeguamento dell’AIA); essa deriva presumibilmente dall’art. 82 della direttiva IED, ma appare tuttavia eccessivamente penalizzante per i gestori, i quali sono infatti chiamati a subire gli effetti negativi dell’eventuale ritardo della Pubblica amministrazione nella conclusione del procedimento anche qualora non fosse ad essi imputabile (con evidenti ricadute sotto il profilo del possibile contenzioso che potrà aprirsi per il risarcimento del danno da ritardo). Anche per questa ragione, suggerisco ai gestori di installazioni che ricadano nel campo di applicazione di questa norma di attrezzarsi per presentare l’istanza di rilascio/adeguamento dell’AIA con ampio anticipo rispetto alla scadenza del 7 settembre 2014.

Rinvio a successivi approfondimenti la disamina delle importanti novità che derivano dall’entrata in vigore del d. lgs. 46/2014, tra cui l’inclusione fra le «attività accessorie» all’attività IPPC di quelle tecnicamente connesse anche quando condotte da diverso gestore ed una significativa rivisitazione del regime sanzionatorio in materia di AIA, comportante anche la depenalizzazione di talune violazioni meramente formali.

Su una novità, però, ritengo opportuno soffermarmi subito: attuando una specifica previsione contenuta nella direttiva IED, il d. lgs. 46/2014 introduce per tutte le attività soggette ad AIA l’obbligo di predisporre e sottoporre all’autorità competente una specifica relazione di riferimento contenente informazioni sullo stato di qualità del suolo e delle acque sotterranee, con riferimento alla presenza di sostanze pericolose pertinenti, necessarie al fine di effettuare un raffronto in termini quantitativi con lo stato al momento della cessazione definitiva delle attività. Il nuovo art. 5, d. lgs. 152/2006 chiarisce che «tali informazioni riguardano almeno: l’uso attuale e, se possibile, gli usi passati del sito, nonché, se disponibili, le misurazioni effettuate sul suolo e sulle acque sotterranee che ne illustrino lo stato al momento dell’elaborazione della relazione o, in alternativa, relative a nuove misurazioni effettuate sul suolo e sulle acque sotterranee tenendo conto della possibilità di una contaminazione del suolo e delle acque sotterranee da parte delle sostanze pericolose usate, prodotte o rilasciate dall’installazione interessata».

È il nuovo art. 29-ter d. lgs. 152/2006 ad imporre al gestore di allegare alla domanda di AIA, nel caso in cui l’attività comporti l’utilizzo, la produzione o lo scarico di sostanze pericolose e, tenuto conto della possibilità di contaminazione del suolo e delle acque sotterrane nel sito dell’installazione, una apposita relazione di riferimento elaborata prima della messa in esercizio dell’installazione o prima del primo aggiornamento dell’autorizzazione rilasciata. Rispetto a questo documento, precisa la norma, «l’istanza costituisce richiesta di validazione». In altre parole, l’autorità competente in materia di AIA (da notare: non quella competente in materia di bonifica dei siti contaminati, che molto spesso è il Comune) dovrà esaminare e validare questa relazione e, ove ritenuto necessario ai fini della sua validazione, potrà disporre nell’AIA (o nell’atto di aggiornamento della stessa) «ulteriori e specifici approfondimenti».

Il successivo art. 29-sexies, d. lgs. 152/2006 – facendo peraltro espressamente salva la disciplina sulla bonifica dei siti contaminati – prevede che l’autorità competente al rilascio dell’AIA debba prescrivere al gestore, fra le «condizioni di autorizzazione», di elaborare e trasmettere «per validazione» la suddetta relazione di riferimento «prima della messa in servizio della nuova installazione o prima dell’aggiornamento dell’autorizzazione rilasciata per l’installazione esistente» e, al momento della cessazione definitiva delle attività, di valutare lo stato di contaminazione del suolo e delle acque sotterranee da parte di sostanze pericolose pertinenti usate, prodotte o rilasciate dall’installazione, nonché, qualora da tale valutazione risulti che l’installazione ha provocato un inquinamento significativo (rispetto allo stato constatato nella relazione di riferimento) del suolo o delle acque sotterranee con sostanze pericolose pertinenti, di adottare le «misure necessarie per rimediare a tale inquinamento in modo da riportare il sito a tale stato, tenendo conto della fattibilità tecnica di dette misure».

Un paio di considerazioni “a caldo”. La prima: il d. lgs. 46/2014 demanda ad uno o più decreti del Ministro dell’ambiente il compito di stabilire le modalità per la redazione della citata relazione di riferimento (tra cui, in particolare, le metodiche di indagine e le sostanze pericolose da ricercare) e stabilisce che, a tal fine, si terrà conto delle specifiche linee guida eventualmente emanate dalla Commissione europea; ciò potrebbe far pensare che, fino all’adozione dei predetti decreti ministeriali, l’obbligo di presentare la relazione di riferimento non si applichi e le autorità competenti non possano nemmeno prescriverlo; anche se – come detto – la normativa presta il fianco a diverse interpretazioni, sembra tuttavia plausibile ritenere che questo obbligo sia già pienamente cogente.

Seconda considerazione: la norma non lo prevede come obbligo generalizzato, ma subordina l’elaborazione e la presentazione della relazione di riferimento alla circostanza – da dimostrare – che l’attività comporti l’utilizzo, la produzione o lo scarico di sostanze pericolose e che vi sia (anche soltanto) la «possibilità di contaminazione del suolo e delle acque sotterrane nel sito dell’installazione» (da notare: non anche all’esterno di esso; manca, peraltro, una specifica definizione di «sito», e occorre considerare che quella contenuta nell’art. 240, d. lgs. 152/2006 si applica espressamente soltanto ai fini dell’applicazione della normativa in materia di bonifica dei siti contaminati di cui al Titolo V della Parte Quarta del d. lgs. 152/2006). Ritengo, però, vista anche la generica formulazione della norma, che si tratti di una circostanza da interpretare cautelativamente in modo non troppo restrittivo, e l’onere di dimostrare in concreto che essa eventualmente non ricorra grava in primo luogo (e caso per caso) sul gestore, fermo restando che – come si è visto – l’autorità competente può espressamente prescrivere in sede di rilascio dell’AIA l’elaborazione della predetta relazione (prescrizione che, se del caso, potrà comunque essere contestata dal gestore, anche mediante specifico ricorso al TAR nei termini di legge).

In linea di principio, è peraltro presumibile che il gestore stesso abbia interesse a presentare tale relazione prima dell’avvio della propria attività allo scopo di poter efficacemente dimostrare, al momento della cessazione della stessa, quanto essa abbia effettivamente inciso (anche soltanto in termini quantitativi) sullo stato di qualità del suolo e delle acque sotterranee. Del resto, lo stesso considerando (25) della direttiva IED stabilisce espressamente che, «conformemente al principio “chi inquina paga”, in sede di valutazione del livello di significatività dell’inquinamento del suolo e delle acque sotterranee causato dal gestore che farebbe scattare l’obbligo di ripristinare il sito allo stato descritto nella relazione di riferimento, è opportuno che gli Stati membri tengano conto delle condizioni di autorizzazione applicate nel corso dell’attività interessata, delle misure di prevenzione dell’inquinamento adottate per l’installazione e dell’aumento relativo dell’inquinamento rispetto al carico di contaminazione indicato nella relazione di riferimento. La responsabilità per l’inquinamento non causato dal gestore è disciplinata dalla pertinente normativa nazionale e, se del caso, da altra pertinente normativa dell’Unione».

In molti casi, però, è evidente che l’applicazione di questo nuovo adempimento farà emergere situazioni di inquinamento storico (più o meno “quiescenti”) non sempre agevolmente riconducibili, quanto meno sotto il profilo della loro estensione e gravità, ad attività pregresse (si pensi al caso, frequentissimo nella pratica, dell’avvio o della prosecuzione da parte di nuovi gestori, nello stesso sito, della medesima attività svolta per anni o addirittura per decenni da precedenti gestori).

Non credo perciò di esagerare se affermo che il decreto che entra in vigore oggi determina una sorta di “rivoluzione copernicana” nell’approccio sinora seguito dalla legislazione ambientale italiana: se, infatti, la normativa in materia di siti contaminati – introdotta, pur in assenza di una specifica direttiva europea, all’incirca 15 anni fa (ci si riferisce alla disciplina risalente al biennio 1997-1999) e poi confermata, con alcune importanti modifiche, dal d. lgs. 152/2006 – si era limitata ad imporre l’avvio di una procedura di bonifica nell’ipotesi in cui si verifichi un «evento che sia potenzialmente in grado di contaminare il sito» o venga fortuitamente individuata una contaminazione storica, il d. lgs. 46/2014 si spinge oltre, stabilendo per la prima volta (anche se limitatamente ad alcune attività, ossia quelle soggette ad AIA, che si presumono più impattanti sull’ambiente) un vero e proprio obbligo di ricercare l’inquinamento.